Para cerrar la brecha de infraestructura, América Latina y el Caribe necesita algo más que invertir en nuevas estructuras. Debe ser más eficiente en las inversiones en infraestructura y en la regulación de una nueva gama de servicios que tienen el potencial para transformar los sectores de energía, transporte y agua. La revolución tecnológica vuelve posible, pero no garantiza, un futuro con servicios de calidad. Este libro ofrece opciones de políticas destinadas a que los países mejoren el acceso, la calidad y la asequibilidad de los servicios hoy, a fin de asegurar que sean sostenibles mañana y aprovechar para el beneficio común los avances tecnológicos emergentes. Este volumen tiene como objetivo provocar debates y promover la investigación en estos importantes asuntos, y marcar un camino que ayude a la región a pasar de las estructuras a los servicios y mejorar la infraestructura para todos.
En el ideario colectivo, la palabra “infraestructura” se asocia con el hormigón y el acero, con la construcción de activos físicos como carreteras, represas, aeropuertos y plantas potabilizadoras. A pesar de su importancia cotidiana para ciudadanos y empresas, la provisión de servicios tiene un lugar mucho más rezagado en la agenda de las políticas públicas. Cambiar el foco de estructuras a servicios implica, en términos económicos, concentrarse en el valor agregado que generan los servicios de agua y saneamiento, energía y transporte, cuya magnitud es superior al 10% del producto interno bruto (PIB), en lugar de enfocarse en los montos de inversión en estructuras, que en América Latina son inferiores al 3% del PIB.
Por supuesto que los activos físicos y los servicios son, en la práctica, inseparables. Contar con estructuras es el punto de partida indispensable para brindar un servicio; pero no alcanza para que la calidad sea adecuada: también se requiere la gestión de los proveedores de servicios, la regulación pública y el comportamiento de los usuarios. Por ejemplo, un país puede construir una carretera con los mejores estándares de ingeniería para fomentar el comercio entre las ciudades A y B. Pero si las empresas de transporte brindan un servicio poco confiable porque tienen flotas de camiones antiguas, o acuerdan entre ellas dividirse el mercado y cobrar precios excesivos, es muy probable que el comercio no aumente y que la inversión en la carretera no tenga los impactos esperados. En otras palabras, entender la inversión en estructuras y la provisión de servicios como dos compartimentos estancos es equivalente a ignorar la relación simbiótica entre el hardware y el software de una computadora.
En las últimas décadas, en América Latina y el Caribe aumentó el acceso a los servicios, pero la calidad y la asequibilidad son desafíos a resolver.
Contar con acceso es el primer paso para poder consumir un servicio, y América Latina y el Caribe ha mejorado el acceso a los servicios de infraestructura; hay un importante avance hacia la universalización en la cobertura, especialmente en electricidad. Pero las estadísticas de acceso suelen ser engañosas, porque la definición de acceso muchas veces está muy lejos de los estándares mínimos necesarios para tener una calidad de vida aceptable. El ejemplo del agua y saneamiento es ilustrativo. En 2019 un 86% de la población rural de América Latina y el Caribe contaba con acceso a una fuente “segura” de agua, según una definición que entiende que un hogar tiene acceso si cuenta con una fuente de agua ubicada hasta 15 minutos de distancia a pie desde la vivienda. Sin embargo, cuando se utilizan estándares más exigentes, como tener agua de red en el propio hogar, la proporción de la población rural con acceso se reduce al 55%. De la misma manera, si definimos que tienen acceso a saneamiento los hogares que cuentan con conexión cloacal o tanque séptico, hay aún 45 millones de personas en América Latina que carecen de acceso.
En la región se ha innovado y eso ha mejorado los servicios. Pero hace falta más innovación para reducir costos e impulsar un salto en la calidad de los servicios.
Reconociendo los extensos desafíos pendientes, debe resaltarse que la región ha intentado innovar y en muchos casos lo ha hecho con éxito. En transporte urbano, por ejemplo, a mediados de la década de 1970 comenzó a operar en Curitiba, Brasil, un sistema de buses con una infraestructura dedicada y segregada. En 2020 estos sistemas, conocidos como buses de tránsito rápido (BRT, por sus siglas en inglés, Bus Rapid Transit), operan en 55 ciudades de 13 países de la región y en más de 100 ciudades fuera de la región, muchas de ellas de países desarrollados. Su implementación se tradujo en la reducción de los tiempos de traslado que, por ejemplo, llegan en promedio a 7 minutos por viaje en Lima y a 11 minutos en Cali, pero con disminuciones mucho mayores para los usuarios de menores ingresos porque hacen viajes más largos. Más recientemente, en la región comenzaron a desarrollarse sistemas de transporte por cable (teleféricos); estos sistemas son soluciones adecuadas para la geografía montañosa de muchas de las ciudades de América Latina. Los de Medellín, Caracas y La
Paz-El Alto son los más grandes en extensión; Mi Teleférico, en La Paz-El Alto, es el sistema que más pasajeros transporta en el mundo (45 millones por año).
Además de las crecientes demandas sociales, en los próximos años los servicios de infraestructura experimentarán transformaciones disruptivas por los avances tecnológicos —en particular, la digitalización de los servicios— y por las implicancias del cambio climático. La conjunción de estos factores determinará en gran medida qué servicios se prestarán y en qué condiciones.
Los cambios esperados en la provisión de servicios serán transformacionales. La organización de los mercados de la electricidad ya ha comenzado a cambiar radicalmente, especialmente en el segmento de la distribución, que hasta la fecha se ha caracterizado por la presencia de empresas monopólicas y consumidores pasivos que demandan electricidad al precio que se les ofrece. El consumidor tendrá, en forma creciente, un papel cada vez más importante al poder generar su propia electricidad, pasando a ser consumidor y productor al mismo tiempo (lo que ha llevado a acuñar el término prosumidor). Y las empresas eléctricas tendrán que modificar sus modelos de negocios para sobrevivir.
Los cambios están impulsados por dos tendencias simultáneas: la descentralización en la generación y la digitalización. La producción descentralizada de energía en los hogares e industrias implica la entrada de una gran cantidad de productores al mercado de la energía, posibilitado por el avance de la tecnología y por la caída de sus costos. La digitalización permitirá, a su vez, que los consumidores intercambien electricidad en el mercado, sea con la empresa distribuidora o, en forma creciente, con otros consumidores. Pero los impactos de la digitalización serán mucho más amplios. La creciente digitalización permite a las empresas distribuidoras utilizar herramientas (como el aprendizaje automático machine learning) para optimizar el uso de la red eléctrica, reduciendo costos de mantenimiento e inversión. También permite implementar mecanismos de respuesta de la demanda para los consumidores y de reducción de costos a través de medidores inteligentes y aplicaciones del “Internet de las Cosas” (IoT, por sus siglas en inglés). Por ejemplo, los consumidores podrán programar el uso de electrodomésticos o la carga de vehículos eléctricos para los momentos del día en que los precios sean más bajos o para cuando haya más oferta de electricidad en la red.
En el sector transporte el cambio más disruptivo será la automatización. Los impactos de una mayor automatización dependerán en gran medida de la digitalización de los servicios. La movilidad urbana comenzó a experimentar un proceso de descentralización con el surgimiento de empresas de redes de transporte (Uber y Cabify son las más conocidas en América Latina y el Caribe), lo cual, en la práctica, ha implicado la entrada de nuevos proveedores de servicios. Se espera que la automatización lleve —junto con el desarrollo de vehículos eléctricos— a que las empresas de redes de transporte ofrezcan servicios de movilidad autónoma, conectada, eléctrica y compartida ( ACES1, – ACES: Autonomous, Connected, Electric, Shared; es decir, autónomos, conectados, eléctricos y compartidos por sus siglas en inglés). La automatización también se utilizará cada vez más en el transporte masivo (metros, trenes y autobuses) y en los servicios de logística, abriendo posibilidades de aumentos muy importantes de la productividad del sector.
El cambio tecnológico puede contribuir a cambiar el paradigma bajo el cual se organizan y operan los servicios de agua y saneamiento. En la actualidad, se extrae más agua de la necesaria debido a procesos ineficientes, y solo recibe tratamiento una pequeña fracción del agua residual. La tecnología puede contribuir a que los recursos hídricos se manejen de modo integrado, por ejemplo, midiendo y regulando la cantidad de agua utilizada por cada uno de los principales usuarios (agricultura, industria y hogares); reduciendo los costos para el tratamiento de las aguas servidas; y ampliando las opciones para su reutilización.
La disrupción tecnológica también impactará en la construcción y en el mantenimiento de la infraestructura. Las herramientas digitales, los drones y los datos basados en satélites pueden optimizar la planificación, los diseños de ingeniería, la adquisición de tierras y los reasentamientos. Las tecnologías emergentes pueden reducir los costos de construcción entre un
10% y un 50%. La realidad aumentada y virtual, por ejemplo, puede facilitar el diseño y la construcción.
Eventualmente, las nuevas tecnologías cambiarán el tipo de infraestructura que se deba construir. Además, haciendo más mantenimiento predictivo, junto o complementando al correctivo, se generarán ahorros adicionales de costos. Ello será posible a través del análisis de gran cantidad de datos, lo que ayudará a anticipar las necesidades de mantenimiento y a optimizar su programación temporal.
Las simulaciones que se presentan en el libro muestran que la digitalización de los servicios apuntalaría el crecimiento económico. Por ejemplo, un aumento del 5% en la eficiencia de los servicios mediante una mayor eficiencia productiva (un supuesto razonable dado el impacto que la digitalización puede tener en la reducción de pérdidas, en la eficiencia energética y en la automatización de procesos) redundaría en US$200.000 millones de incremento del PIB a lo largo de una década (equivalente al
6% del PIB de la región). Por lo tanto, la digitalización de los servicios podría aportar una fuente doméstica de crecimiento a una región que se caracteriza por ser vulnerable a los vaivenes de los factores externos.
Además, la digitalización puede ser una fuente de crecimiento inclusivo: las simulaciones sugieren que aumentaría el ingreso de todos los hogares y que el ingreso de los hogares más pobres lo haría más que el de los hogares ricos, lo cual contribuiría a una mayor equidad distributiva. La digitalización impulsaría la reducción de los costos de producción de los servicios y, por lo tanto, del precio que se paga por ellos. Como los hogares de menores ingresos gastan una mayor proporción de su ingreso en los servicios que los hogares más ricos, el efecto será mayor para ellos.
Para acceder al futuro y evitar un escenario distópico, se requiere un protagonismo activo de los gobiernos en el diseño de las políticas públicas, en la disposición a cambiar instituciones obsoletas y en el compromiso de innovar en el uso de instrumentos regulatorios.
La digitalización de los servicios requiere universalizar la infraestructura digital y capacitar para el uso de servicios digitales.
Para sacar provecho de los avances tecnológicos en los servicios de agua y saneamiento, energía y transporte, América Latina y el Caribe tendrá que desarrollar su estructura de conectividad digital.
Los indicadores de acceso señalan que muchos países tienen un rezago importante en esa dimensión. El gráfico 7 muestra que solo dos quintas partes de los hogares cuentan con acceso a Internet, y solo dos terceras partes de la población tienen acceso a banda ancha móvil.
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