Durante la pandemia del COVID-19, los países en desarrollo sin litoral marítimo han visto dificultado su acceso a los mercados globales producto de las restricciones a la movilidad impuestas tanto a nivel nacional como en los países de tránsito.
La digitalización de los procesos logísticos, así como otras medidas de facilitación como operadores económicos autorizados (OEA), las ventanillas únicas de comercio exterior (VUCE) pueden apoyar tránsito más fluido y seguro de mercancías, favoreciendo una mayor trazabilidad de los flujos y una mayor transparencia en los procesos aduaneros y de comercio exterior. La pandemia del COVID-19 a finales del primer trimestre del 2020, demostró que este tipo de acciones y tecnologías resultan fundamentales para brindar continuidad al comercio internacional, eliminar ineficiencias que afectan los costos y tiempos de transporte, así como reducir de manera importante la poca predictibilidad en los tiempos de cruce de fronteras que afectan especialmente a los países sin litoral. En este sentido, el COVID-19 aceleró varios de los procesos tecnológicos que ya estaban en marcha (Valdés y Pérez, 2020), situación que puede favorecer alcanzar las prioridades establecidas en el Programa de Acción de Viena en favor de los Países en
Desarrollo Sin Litoral para el Decenio 2014-2024.
El presente boletín realizado por la CEPAL analiza los avances recientes realizados por el Estado Plurinacional de Bolivia y Paraguay en la facilitación y digitalización de sus procesos logísticos, así como las acciones para mejorar su conectividad interna y con sus países de tránsito Argentina, Brasil, Chile, Perú y Uruguay.
Está dividido en seis secciones, en la primera se presentan los principales impactos económicos que el COVID-19 tuvo en los países sin litoral de América del Sur. La segunda sección analiza la importancia que reviste la transformación digital en el ámbito de la logística y la facilitación del comercio, para luego en las secciones siguientes analizar el
estado de avance de las ventanillas únicas de comercio exterior, operadores económicos autorizados y sistemas aduaneros, tanto de Bolivia, como Paraguay, y su vinculación con sus países de tránsito. El documento finaliza con un conjunto de recomendaciones para avanzar hacia una digitalización logística, detallando acciones específicas para los países sin litoral de América del Sur en concordancia con las prioridades establecidas en el Programa de Acción de Viena en favor de los Países en Desarrollo Sin Litoral para el Decenio 2014-2024.
Desde antes de la pandemia del COVID-19, en los países de América Latina y el Caribe ya se venían realizando una serie de acciones para la facilitación del comercio internacional relacionadas con la digitalización de los procesos logísticos tendientes a reducir los costos logísticos y el tiempo asociado los trámites aduaneros. Dentro de estas acciones se destacan los esfuerzos tendientes a la implementación de los Operadores Económicos Autorizados (OEA), las Ventanillas Unicas de Comercio Exterior (VUCE) y otros sistemas digitales logísticos contenidos en el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la Organización Mundial del Comercio (Volpe, 2017).
Estos desarrollos buscan generar procedimientos eficientes y una adecuada coordinación entre las distintas instituciones que participan de la logística del comercio, con el fin de reducir tiempos y fallas en los documentos en papel que pueden generar cuantiosos costos al comercio. Se estima que los costos de cumplir con los requisitos regulatorios relacionados con el comercio pueden representar entre el 3,5 % y el 7 % del valor de los bienes, llegando incluso hasta el 10 % o el 15 %, si hay errores tipográficos o de otro tipo que obliguen a presentar nuevamente los
antecedentes o generen una discrepancia comercial entre las partes (Volpe, 2017).
Tanto en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC) como en la Organización Mundial de Aduanas (OMA), se han establecido acuerdos para facilitar el comercio, armonizando mediante la simplificación de los procedimientos y las prácticas aduaneras. Así, las disposiciones del Acuerdo de Facilitación Aduanera (AFC) y el Convenio de Kyoto Revisado (CKR), están dirigidas a agilizar el movimiento, levante y despacho de mercancías, además de promover la cooperación entre las administraciones aduaneras y otras autoridades relacionadas en temas de facilitación del comercio y cumplimiento de procedimientos aduaneros. Estos acuerdos también contemplan el uso de las tecnologías de la información y de los medios electrónicos para la operación aduanera, proporcionando mejores prácticas internacionales, asistencia técnica y creación de capacidades en este campo, bajo el convencimiento de que la transformación digital puede reducir significativamente los costos comerciales y los tiempos de tránsito (Estevadeordal, Rodríguez y Volpe, 2020).
Pese a ello, la alta heterogeneidad estructural que caracteriza a la región también se ve reflejada en este tipo de desarrollos tecnológicos. Actualmente existe un variado ecosistema tecnológico vinculado a la facilitación y logística internacional que presenta distintos grados de madurez tecnológica, incluso con algunos sistemas que están
próximos a quedar obsoletos. La falta de homogeneización y homologación de procesos también afecta la interoperabilidad de los sistemas digitales regionales, dificultando con ello la operación logística de los países sin litoral de América del Sur, pues requieren operar de forma coordinada y muy estrechamente con los distintos sistemas existentes en sus principales países de tránsito.
El proyecto de la ventanilla única en Bolivia tiene larga data. En 1991 se promulgó el Decreto Supremo 230092, con el cual se crea la Ventanilla Única para la Exportación, desarrollo que hasta la fecha no se ha llevado a cabo. En 2011 se organizó el “Primer encuentro para profundizar el cambio”, en el cual participaron representantes del sector público y privado para la creación de una ventanilla única y la simplificación de trámites. En 2013 y 2014 se realizaron otros encuentros en los que se reforzaron las bases para el proyecto, los cuales derivaron en los primeros pasos de implementación en 2016, siendo que en el “Foro Nacional de Logística Comercial” que se realizó ese mismo año se presentó un informe preliminar del avance de trabajo de la Ventanilla Única de Comercio Exterior Bolivia (VUCEB).
En enero de 2020 se da un nuevo impulso al proyecto, encargando al Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural las actividades de coordinación interinstitucional y para la generación de los espacios de diálogo para la reactivación, priorización y creación de la Ventanilla Única de Comercio Exterior de Bolivia – VUCEB. Estos aspectos quedaron formalizados en el Decreto Supremo 43393 del pasado 16 de septiembre de 2020, en el que se crea la Ventanilla Única de Comercio Exterior de Bolivia – VUCEB, y se dan los lineamientos para su implementación. El reglamento interno para su funcionamiento debería haber sido aprobado a los 60 días a partir de esa fecha.
El avance del proyecto fue presentado por representantes del Gobierno Nacional, así como por las empresas consultoras, con ocasión del Foro Nacional de Logística Comercial de 2016 y del mismo encuentro interinstitucional de enero de 2020. El informe de la Primera Fase consistió en la exposición del trabajo de análisis y mapeo de las entidades intervinientes, sus trámites y procesos, análisis de la brecha tecnológica y propuesta de arquitectura de la VUCE. El Cuadro 1 detalla las actividades implementadas en el período 2015 – 2017 y aquellas a implementarse en 2020.
El uso de las tecnologías de la información y de los medios electrónicos en la logística del comercio y en especial en las operaciones aduaneras juegan un rol fundamental para la facilitación de los procesos, al permitir la simplificación de los procedimientos, aumentar la inteligencia aduanera y perfilamiento de riesgos, reduciendo tiempos y costos de operación. Para cumplir con estos objetivos, el desarrollo de sistemas debe ser concebidos como un servicio de valor añadido y focalizarse en aquellos procesos que inciden en la eficiencia, resiliencia y seguridad de la cadena logística. También es importante que sean concebidos con un enfoque de mejora continua, aprovechando los estándares internacionales de diseño y mejores prácticas de desarrollo de software”
(Valdés y Pérez, 2020).
En la región, se han desplegado diversas iniciativas de facilitación y digitalización del comercio, tales como las ventanillas únicas, los programas de operadores económicos autorizados y otros sistemas logísticos analizados en este documento. Junto con fortalecer estos desarrollos, es necesario avanzar hacia la interoperabilidad de los sistemas, tanto a nivel regional como internacional, así como dotarlos de una mayor ciberseguridad para hacer frente a las nuevas amenazas, tal como fue analizado en el FAL 38211 de noviembre del 2020.
Entre los aspectos prioritarios hay que destacar la importancia de conectividad y el acceso a Internet de alta velocidad a un costo que haga posible su uso masivo por parte de los operadores logísticos en todo lugar, particularmente en las zonas rurales y áreas de difícil acceso que es donde tradicionalmente se realizan las tareas de transporte y de cruce de
frontera. El próximo despliegue de la tecnología de telefonía celular 5G, podría apoyar la transformación digital de la logística proveyendo la conectividad necesaria con tasas de velocidad muchísimo más rápidas que las existentes (entre 2 a 20 Gigas por segundo) con tasas de latencia (velocidad de respuesta de la red) de entre 1 y 2 milisegundos, con lo cual realizar operaciones en Internet o en sistemas contenidos en la nube (cloud computing) serán casi instantáneas.
Otro elemento a tener presente es la interoperabilidad de los sistemas y entre actores logísticos, ya que se ha observado que algunos de los desarrollos tecnológicos han sido implementados como plataformas tecnológicas independientes y separadas, cuando desde el punto de vista funcional deberían ser altamente complementarias y ser compatibles para trabajar interconectados y bajo estándares definidos que permitan la introducción de nuevas tecnologías o nuevos actores a los sistemas ya existentes. Esto es especialmente importante para los países sin litoral, quienes deben coordinarse estrechamente con sus países de tránsito para asegurar un flujo comercial expedito, competitivo y seguro, para lo cual es fundamental identificar las brechas de gobernanza, tecnológicas y regulatorias que deberían abordarse para alcanzar esta interoperabilidad.
Un tercer aspecto por destacar es la necesidad de avanzar en la digitalización de la industria logística, tema analizado por CEPAL en el FAL 381, donde se propone una hoja de ruta para avanzar en la digitalización y automatización de los procesos, así como una adecuada gestión y seguridad en el manejo de la información.
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